IND-onderzoek: beslissen op asielaanvraag is complexer geworden

Dit blijkt uit onderzoek van de IND over de jaren 2010 tot en met 2022. De onderzoekers voerden gesprekken met IND’ers en samenwerkingspartners, en combineerden dit met data- en andere analyses.

Complexiteit kost tijd

“Asielmedewerkers merken de toegenomen complexiteit doordat dat het werk meer tijd kost en inhoudelijk ingewikkelder is”, zegt Titia Maasland, een van de onderzoekers. “Gehoren worden steeds langer en asielbesluiten steeds uitgebreider en ingewikkelder. Daardoor is er meer kennis en ervaring nodig om een beslissing te nemen, en kost de behandeling van een aanvraag meer tijd.”

Integrale geloofwaardigheidsbeoordeling

Een voorbeeld uit het rapport gaat over veranderingen in  de beoordeling van de geloofwaardigheid van het vluchtverhaal van asielzoekers. In het verleden beoordeelde de IND de geloofwaardigheid van het vluchtverhaal in zijn geheel. “Nu beoordelen beslismedewerkers over elk onderdeel van het verhaal apart of dat deel geloofwaardig is, en daar volgt een totale beoordeling uit. Deze manier van werken zorgt voor betere onderbouwing van het besluit. Maar het kost ook meer tijd om alle onderdelen uit te vragen en te toetsen. Zeker als het gaat om persoonlijke beweegredenen, gevoelens en gedachten, zoals bij verhalen over bekering en geaardheid.  

Ingewikkeld web van regels en rechterlijke uitspraken

De kaders die bepalen hoe de IND een asielbesluit neemt, bestaan uit een complex web van wetgeving, regelgeving, beleid en uitvoeringsinstructies op verschillende niveaus (internationaal, EU, Nederland, IND). Als op een van die niveaus iets verandert, heeft dat meestal gevolgen voor de andere niveaus, zo geven de onderzoekers aan. Rechterlijke uitspraken moeten onder andere de Europese regelgeving nader invullen. Deze rechterlijke uitspraken leiden tot steeds nieuwe kaders voor de uitvoering. Die veranderingen maken het werk complexer. 

Meer toetsen

Uit het onderzoek blijkt dat hoor- en beslismedewerkers meer stappen moeten zetten om tot een asielbesluit te komen. Deels is dat extra administratief werk, maar ook: meer signaleren, bijvoorbeeld of er risico’s zijn voor de nationale veiligheid, mensenhandel of fraude. En als er geen recht op asiel is, moeten zij verder toetsen op ander verblijfsmogelijkheden. 

Minder ervaren medewerkers 

Terwijl het werk ingewikkelder is geworden, is het gemiddelde ervaringsniveau van IND medewerkers afgenomen. Dat komt vooral doordat er in korte tijd veel nieuwe medewerkers zijn aangenomen. Daarnaast voelen medewerkers steeds minder de ruimte om zelfstandig een besluit te nemen. Het gevoel van externe druk speelt hierin ook een rol. Vanuit de politiek, rechterlijke macht en de media is veel aandacht voor de beslissingen die de IND neemt.

Beter omgaan met complexiteit en meer ruimte van anderen

Plaatsvervangend directeur-generaal Jan Willem Schaper is blij met het onderzoek: “Dat ons werk complexer wordt is niet uniek voor de IND. Dat zie ik binnen de hele rijksoverheid. Het onderzoek stelt ons beter in staat om deze bijna autonome ontwikkeling naar meer complexiteit in de uitvoering meer in de grip te krijgen. Waar het makkelijker of met minder handelingen kan, moeten we dat doen. Daar zijn wij al mee bezig en gaan wij mee door. We zorgen bijvoorbeeld dat beslismedewerkers sneller door de digitale verslaglegging van een zaak kunnen klikken, door aanpassing van het systeem. 

Schaper verwacht niet dat de complexiteit nu snel minder wordt. “Uit het onderzoek blijkt ook dat het niet altijd op te lossen is. En dat een complexere, meer uitgebreide afweging soms ook tot beter gewogen beslissingen leidt. “We kunnen complexiteit niet altijd verminderen, maar er zijn wel mogelijkheden om er beter mee om te gaan. De IND kan processen beter inrichten en medewerkers goed begeleiden en ondersteunen. Van andere partijen heeft de IND juist meer ruimte nodig om de uitvoering zelf optimaal in te richten.” 
“Dat wil niet zeggen dat dit volgend jaar allemaal beter is. Zowel technische als organisatorische verbeteringen kosten tijd. Onervaren medewerkers vragen bijvoorbeeld om meer gedetailleerde werkinstructies, terwijl medewerkers met de langere werkinstructies juist minder getraind worden in de eigen oordeelsvorming. Die cirkel moeten we doorbreken. Maar dat is niet volgend jaar opgelost, want ervaring doe je niet op in een paar weken maar eerder in een paar jaar.”

Verschillende meningen

Niet alle geïnterviewden vonden op alle punten dat de complexiteit is toegenomen. Een aantal partijen buiten de IND vindt het werk alleen op bepaalde onderdelen complexer, of over de gehele linie niet complexer. Zij benoemen elementen die complexiteit hebben verminderd, zoals de invoering van een aparte procedure voor aanvragers uit een veilig land en het samenvoegen van het aanmeld- en eerste gehoor. 
De onderzoekers hebben de ontwikkelingen die het minder complex maken en de toegenomen complexiteit afgewogen. De conclusie daaruit is dat het werk in het algemeen complexer is geworden. 

Bekijk de visuele samenvatting van het onderzoek
Lees het volledige onderzoek: complexiteit van het nemen van een asielbesluit